为适应国家简政放权和行政审批改革要求，进一步规范卷烟市场经营秩序，维护经营者和消费者的合法权益，切实保护未成年人身心健康，汶上县烟草专卖局重新制定了辖区烟草制品零售点设置条件及布局标准，现将有关情况解读如下：
一、制定背景
简政放权、推进行政审批制度改革是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是依法治国、建设法治政府的客观要求。党的十八届三中全会提出，加快转变政府职能，加快简政放权和行政审批制度改革，把该放的放掉，把该管的事务管好。习近平总书记多次强调，要发挥好市场在资源配置中的决定性作用，着力清除市场壁垒，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。作为国家专卖专营行业，烟草专卖行政主管部门普遍采用间距标准、总量控制标准，在市场资源配置、市场秩序维护方面发挥着不可替代的重要作用。随着社会经济不断发展，转变观念、创新思路，探索实施行政许可新模式，已成为汶上烟草的重要课题。从在零售许可市场准入环节，有必要仿效政府经济管理措施，按照零售点距离、人口数量等条件，合理规划辖区零售点布局，列明禁止办理烟草专卖零售许可证的区域或情形，不予发放烟草专卖零售许可证。未列入的，只要符合基本法定办证条件并经申请人依法提出申请，均可办理烟草专卖零售许可证。从而放宽准入条件，营造公平有序的市场竞争环境，用权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。
二、制定的必要性
一是规范烟草行政许可管理的需求。
烟草是一种特殊商品，直接关系到国家财政收入和人体健康，因此国家对其既要限制生产、消费，又要适当满足和引导消费，故国家以立法形式确定对烟草行业实行专卖制度，对烟草制品的生产、销售实行许可证制度。汶上县辖区内持证卷烟零售户保持在2500户左右，整体呈现稳定饱和状态，为使卷烟零售市场的总体趋于合理，与当地经济发展水平相适应，又防止盲目过快增长，因此要从新制定《汶上县烟草制品零售点合理布局规定》，对卷烟零售市场准入机制设定条件，将有意愿、有条件的申请人，依法纳入专卖管理渠道，减少政策性因素形成的无证户。
二是满足消费者基本需求的需要。
消费者是烟草制品的最终使用者，“消费者利益至上”是烟草行业的价值观，尽管烟草制品由于自身的特殊性，不能完全由消费者的意愿决定生产规模，但消费者的基本吸食需求应当满足，为此，烟草专卖行政主管部门应从适度有利于消费者购买的目标出发，规划当地烟草制品零售点的分布；汶上县城区在未来几年内新建设的小区及商业区较多，发展空间较大，在制定《汶上县烟草制品零售点合理布局规定》时加以考虑。
三是保障零售户和消费者利益的需要。
汶上县烟草专卖局在2017年10月1日发布了《汶上县烟草制品零售点合理布局规定》，至今已过四年了，不能完全适应当地的经济发展的水平，造成个别地区扎堆办证，卷烟零售点分布不均，盲目跟风办证户增多，入网后有无法持续经营而暂停营业，随意性大，随着而来的恶性竞争出现了不规范，不守法的经营情况，严重扰乱卷烟市场的价格体系和正常秩序，损害大多数零售户的正常利润，同时严重损害消费者利益。从新制定烟草制品零售点合理布局规定能有效防止零售点多而密的现状，保持零售户之间的良性竞争，提高零售户规范经营的自觉性，有利于营造良好的市场秩序。
三、制定依据
1.《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：“国家对烟草制品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行许可证制度。”
2.《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条规定:“取得烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：(一)有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；(二)有固定的经营场所；(三)符合烟草制品零售点合理布局的要求；(四)国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。”
3.《烟草专卖许可证管理办法》（中华人民共和国工业和信息化部令第37号）第十三条规定：“申请烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：（一）有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；（二）有与住所相独立的固定经营场所；（三）符合当地烟草制品零售点合理布局的要求；（四）国家烟草专卖局规定的其他条件。”
4.《烟草专卖许可证管理办法》（中华人民共和国工业和信息化部令第37号）第十五条规定：“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖局制定，并报上一级烟草专卖局备案。”
四、起草经过
根据当前社会发展状况，结合辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等实际情况，本着公平公正、高效便民和满足消费的原则，汶上县烟草专卖局起草了《汶上县烟草制品零售点合理布局规定》，具体过程如下：
（一）筹备发动阶段：时间是2021年7月上旬至2021年7月中旬。一是开展宣传学习，加强社会调研。组织学习烟草专卖法律法规中对烟草制品合理布局的相关规定，经过市场调研，准确把握工作出发点及原则。二是健全组织领导，制定实施方案。根据辖区实际，建立领导小组，统筹组织、协调制定过程中各项工作，并制定了合理可行的实施方案。
（二）起草成稿阶段：时间是2021年7月中旬至2021年9月初。一是广泛、充分的开展调查摸底。对辖区现有的烟草制品零售点布局情况进行摸底调查，并在此过程中广泛收集持证零售户、消费者等社会公众的反响、意见，汇总提出问题及建议；二是草拟零售点布局标准。根据上述调查摸底情况草拟烟草制品零售点布局标准的初稿，并根据新标准组织开展第二轮调查摸底。根据新布局标准，对辖区零售点、无证户重新进行调查摸底，模拟根据新标准执行后布局变化情况、零售点增减情况，提出问题及建议；三是起草烟草制品零售点合理布局规定。针对二轮调查摸底发现的问题，我们通过分析、讨论，改进形成《汶上县烟草制品零售点合理布局规定（征求意见稿）》。
（三）网上征求意见阶段：2021年9月9日，为确保全社会对制定规范性文件的参与、广泛吸收社会各界的意见建议，我局在汶上县人民政府官方网站发布了关于对《汶上县烟草制品零售点合理布局规定（征求意见稿）》公开征求意见的公告，为期1个月,截止2021年10月19日未收到任何意见建议并在汶上县人民政府官方网站进行公告。
（四）听证阶段：2021年10月26日上午9时30分，在汶上县烟草专卖局三楼会议室召开《汶上县烟草制品零售点合理布局规定（草案）》听证会，共征集意见建议6条，采纳2条，并按照采纳意见建议进行修改形成《汶上县烟草制品零售点合理布局规定（草案）》修改稿。
（五）印发公布阶段：2021年10月28日，经县司法局审核给予《行政规范性文件登记通知书》（统一登记号为WSDR-2021-0330001）,并于2021年11月1日印发公布，并向县司法局备案。
五、主要条款说明
（一）无固定经营场所的、经营场所与住所不相独立的，不予发放烟草专卖零售许可证。根据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第（二）项规定：“申请烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：（二）有与住所相独立的固定经营场所。”因此，无固定经营场所的、经营场所与住所不相独立的，不予发放烟草专卖零售许可证。
（二）经营场所存在安全隐患，且不具备安全措施保障，不适宜经营卷烟的，不予发放烟草专卖零售许可证。根据《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第（一）项的规定：“有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（一）经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的。”因此，经营场所存在安全隐患，且不具备安全措施保障，不适宜经营卷烟的，不予发放烟草专卖零售许可证。
（三）利用自动售货机（柜）、利用信息网络渠道销售卷烟的，不予发放烟草专卖零售许可证。根据《烟草专卖许可证管理办法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织不得利用自动售货机销售烟草制品。除了取得烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的企业依法销售烟草专卖品外，任何公民、法人或者其他组织不得通过信息网络销售烟草专卖品。”因此，利用自动售货机（柜）、利用信息网络渠道销售卷烟的，不予发放烟草专卖零售许可证。
（四）幼儿园、中小学校内及幼儿园、中小学校出入口五十米范围内不予发放烟草专卖零售许可证。根据《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条第一款规定：“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。”根据《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第（二）项规定：“有下列情形之一的，不予发放烟草专卖零售许可证：（二）中、小学校周围。”因此，幼儿园、中小学校内及幼儿园、中小学校出入口五十米范围内不予发放烟草专卖零售许可证。
（五）医疗卫生机构所属区域内不予发放烟草专卖零售许可证。根据《关于印发〈无烟医疗卫生机构标准〉（试行）的通知》（卫妇社发〔2008〕15号）第八条规定：“所属区域内禁止销售烟草制品”。因此，医疗卫生机构所属区域内不予发放烟草专卖零售许可证。
（六）党政机关内部不予发放烟草专卖零售许可证。《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》第四条：“要把各级党政机关建成无烟机关。机关内部禁止销售或提供烟草制品。”因此，党政机关内部不予发放烟草专卖零售许可证。
（七）已被政府纳入拆迁规划且政府明令禁止办理烟草专卖零售许可证的区域、政府明令禁止经营卷烟类商品的区域、不符合所属行业行政主管部门关于卷烟经营相关规定的，不予发放烟草专卖零售许可证。卷烟零售是商品零售业务的一种，无论是单营卷烟，还是附属销售，其经营主体与经营行为均要接受政府相关行政部门监管、调整。因此，卷烟经营者属地政府部门在市政规划、市场管理等方面的管控措施，相关行政主管部门规范管理方面的禁止性、限制性规定应当作为卷烟零售点负面清单的禁止性条款。对政府部门、相关行政主管部门有明文规定禁止发放烟草专卖零售许可证、明文禁止从事卷烟类商品经营的，不予发放烟草专卖零售许可证。
六、需要说明的问题
（一）效力问题
《汶上县烟草制品零售点合理布局规定》属于规范性文件，根据国家现行法律、法规、规章及上级规范性文件单独制定，对不特定公民、法人和其他组织具有普遍约束力，用于本辖区烟草专卖管理工作的规定，具有法律赋予的规范性和强制力。
（二）溯及力问题
作为规范性文件的《规定》不具有溯及力，即实施之前已取得且未超过有效期的烟草专卖零售许可证继续有效，本规定只适用其实施之日之后的零售点设置。
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